阅读: 5 发表于 2024-09-03 06:52
新西部 NEW WEST 2019
年
08
月中旬刊
M
84
政治与法律丨
Z
本文为江苏省高校哲学社会科学研究重点项目《政府和社会资本合作（PPP）合同的行政诉讼难题研究》
（2018SJZDI035）
、
江苏大学大学
生实践创新训练计划项目《行政协议行政审判的实证研究——以苏南五市样本法院的公开裁判文书为例》
（201810299294W）研究成果
行政协议中行政优益权的法律规制
——以
55
篇行政裁判文书为例
李于兰
何慧敏
（江苏大学法学院
江苏镇江
212013）
【摘
要】
本文采取实证研究的方法，欧博官网
通过分析
55
件行政诉讼案例样本，
发现司法实践中行政优益权行使存在权力滥
用、
程序违法以及漠视协议相对人权益的问题，
并在此基础上从规范行政优益权的行使条件、
遵循权力运行的正当程序规则
和完善协议相对人的事后救济制度等方面提出完善行政协议行政优益权法律规制的法治建议。
【关键词】
行政协议；
行政优益权；
法律规制
随着新行政诉讼法将行政协议正式纳入行政诉讼的受
案范围，学界对包括
PPP
协议在内的行政协议的研究也日
趋增温，已成为学术热点话题。目前，学者们大多探讨了行
政协议的判断标准、审理规则以及协议履行等问题，而对于
行政协议中行政优益权的理论探讨和实务观察较少。为此，
本文除了对行政优益权自身的内涵及内容进行研究外，主要
采取实证研究的方法对行政优益权的行使进行研究，通过分
析
55
件行政诉讼案例样本，欧博发现司法实践中行政优益权行
使的主要问题，并在此基础上提出完善行政协议行政优益权
法律规制的法治建议。
一、行政协议中行政优益权的特点
行政优益权由行政优先权和行政收益权组成，是行政
机关及其行政人依法享受的在职务上和物质上的优益条件。
这是一般意义上的行政优益权，而行政协议中的行政优益权
有其特殊性。它是行政机关在行政协议领域对行政相对人所
享有的各项具有强制力的特权，具体表现为，在行政协议的
订立和履行过程中，行政机关对行政协议享有监督权、指挥
权、单方变更权以及解除权。
在行政协议履行过程当中，既有行政主体的参与，也
有私主体（行政相对人）的参与。行政机关所追求的公益难
免会与私主体追求的私益产生一定的冲突。为了更好的调和
这种冲突，防止公共利益受到侵害，欧博娱乐有必要赋予行政机关对
协议活动的指导权与监督权。此外，在行政协议的目的无法
实现，或者继续履行行政协议将会导致公共利益受损的情况
下，行政机关可以单方做出变更、解除行政协议的决定，而
不必经双方的意思合意。
二、行政协议中行政优益权行使的问题
为了更好地了解实践中行政优益权的行使问题，笔者
利用中国裁判文书网进行案例收集，以“行政优益权”为关
键词，以
2019
年
3
月
1
日为截至日期，将案由限定为行政
案由，共检索到了
111
篇行政裁判文书。随后，欧博allbet对这
111
篇
文书进行逐一阅读，在排除重复案例、无关案例后，共得到
55
篇有效案例，本文即以这
55
件案例作为分析样本展开分
析。
笔者通过对
55
篇行政裁判文书的阅读和分析，发现行
政机关在行政优益权的行使过程中存在行政优益权滥用、违
反法定程序以及漠视协议相对人权益的问题。
1、滥用行政优益权
行政机关滥用行政优益权在行政协议履行过程中具体
体现为行政机关不依法行使单方变更、解除权。在行政协议
的履行过程中，行政机关对协议相对人而言享有行政优益
权，但是该优益权并非毫无限制，只有出于公共利益需要、
行政管理目标需要或者其他法定事由方可行使。然而在实践
中，存在行政机关以公共利益、行政管理之名滥用行政优益
权的情形，也存在行政机关在缺乏法律依据的情况下行使行
政优益权的情形。前者如葫芦岛市住房和城乡建设委员会一
案，
[1]
被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会在原告习广宁对
其违约行为已明确表示愿意承担相应的违约责任，并且未对
国家及被告利益造成损失的情况下依然解除行政协议，并且
多次以其享有的行政优益权为抗辩事由。行政机关提出了行
使行政优益权的主张，但却并没有提供实际依据。后者如刘
贵宝与南京市六合区竹镇人民政府一案，
[2]
本案中，被告六
合区竹镇人民政府以本无法律依据的建设工程搬迁安置补
偿纠错实施方案及会议纪要单方解除与原告刘贵宝签订的
行政协议，自然其行政优益权的行使也缺乏法律依据。
2、程序违法问题
笔者在本次实证研究的过程中发现，有
5
个案件涉及
到程序问题，其中
4
个案件存在程序不合法的情形，1
个案
件虽程序上有瑕疵，但是并不违法。这五个案例涉及到的程
序违法问题主要有三种类型，一是送达程序违法，二是未告
知协议相对人所享有的程序性权利，三是超过法定的办案期
间。博罗县国土资源局一案涉及到的是前两种类型的程序问
题。
[3]
在本案中，博罗县国土资源局本应该采取直接送达方
式送达催缴通知和解除通知，但却采取了邮寄送达的方式。
并且在解除该行政协议严重影响到协议相对人财产利益的
情况下，没有告知被上诉人权利救济途径。湖南雪峰房地产
开发有限公司一案，
[4]
涉及到的也是第二种类型的程序问题，
在本案中，怀化市国土资源局在解除协议前，没有事先告知
湖南雪峰房地产开发有限公司享有陈述和申辩的权利。福鼎
市康华房地产开发有限公司一案涉及的是第三类程序问题，
[5]
本案中，法院根据《福建省行政执法程序规定》的立法精
神，认定被告福鼎市国土局办案期限超过五年违反了程序正
当性原则。程序如若不能得到规范的履行，权益又何来的保
障。
3、漠视协议相对人权益
除了行政机关滥用行政优益权、违反法定程序行使行
政优益权会侵犯协议相对人的合法权益外，行政机关在行使
行政优益权之后，不积极采取补救措施、不依法履行补偿义
务同样会侵犯协议相对人的合法权益。实务当中不乏有这样
的案例，比如在陈美兰案中，
[6]
防城区政府基于行政管理需
要提前使用了陈美兰的土地，属于行政优益权的行使。在此
期间，造成了上诉人无法利用该土地，对于该损失，行政机
关并未予以补偿。
又如在原告温州星都鞋业有限公司案中，
[7]
被告因
104
国道建设工程的需要，依法收回出让合同范围内